Por: Andrea Passoni, Esther Fachim, Nicole Martendal Trotta e Raul Tebecherani
A aprovação da Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023, representou um marco na reforma da tributação sobre o consumo no Brasil. Entre as inovações mais significativas, a emenda conferiu à União a competência para instituir a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e, de forma compartilhada, atribuiu aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), conforme dispõe o art. 156-A da Constituição Federal, com a redação dada pela referida emenda. Posteriormente, a Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, regulamentou ambos os tributos, estabelecendo as normas gerais de incidência, não cumulatividade e administração do IBS e da CBS.
A reforma buscou simplificar o complexo sistema tributário nacional, orientando-se por princípios fundamentais como a simplicidade, a transparência, a justiça tributária, a cooperação federativa e a defesa do meio ambiente, este último expressamente positivado no art. 145, §3º, da Constituição Federal, na redação conferida pela EC nº 132/2023, que determina que o Sistema Tributário Nacional deve observar o princípio da defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços.
No que tange à repartição de receitas, o art. 158, inciso IV, alínea “b”, da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 132/2023, passou a prever que 25% da arrecadação do IBS pertence aos Municípios. Nos termos do §2º do mesmo dispositivo, esses recursos devem ser distribuídos segundo critérios específicos: 80% na proporção da população; 10% com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade; 5% conforme indicadores de preservação ambiental definidos em lei estadual; e os 5% restantes em montantes iguais para todos os Municípios do respectivo Estado.
Dessa forma, a reforma tributária inovou ao inserir, de maneira expressa no próprio texto constitucional, a utilização de critérios ambientais como parâmetro obrigatório para a repartição de receitas do IBS entre os Municípios. Diferentemente do modelo anterior, em que a Constituição estabelece que parte da receita do ICMS destinada aos Municípios poderia ser distribuída com base em critérios definidos em lei estadual, sem qualquer menção expressa a parâmetros ambientais, o novo regime eleva a preservação ambiental a elemento constitucionalmente vinculante na distribuição de recursos. Trata-se, portanto, da positivação, em nível constitucional, de um mecanismo de indução de políticas públicas ambientais, pelo qual o acesso a parcela da arrecadação tributária passa a estar diretamente atrelado ao desempenho dos Municípios na proteção e conservação do meio ambiente.
Esse mecanismo é uma novidade introduzida pela Reforma Tributária, trazendo um novo desenho federativo fiscal e, com ele, muitas dúvidas e incertezas.
Apesar da relevância constitucional dos indicadores de preservação ambiental para a distribuição do IBS, até março de 2026 nenhuma norma regulamentadora havia sido instituída no âmbito dos 26 estados e do Distrito Federal. E, às vésperas da efetiva implementação da reforma tributária, essa lacuna normativa gera consequências graves para a efetividade do dispositivo constitucional, na medida em que a norma prevista no artigo 158, inciso IV, §2º, inciso III, da Constituição Federal possui eficácia limitada, ou seja, depende de regulamentação infraconstitucional para produzir seus efeitos plenos.
Dito de outro modo, sem a edição das leis estaduais necessárias, a parcela de cinco por cento da arrecadação do IBS destinada aos indicadores ambientais permanece sem critérios objetivos de distribuição, prejudicando diretamente os Municípios que poderiam se beneficiar de políticas públicas ambientais eficazes.
Ademais, a exigência constitucional de que cada um dos 26 Estados e o Distrito Federal editem legislações próprias suscita relevante tensão federativa. De um lado, a opção pela lei estadual prestigia a autonomia dos entes subnacionais e permite a adaptação dos indicadores às especificidades regionais, reconhecendo, por exemplo, que os desafios ambientais da Amazônia diferem substancialmente daqueles enfrentados pelo semiárido nordestino ou pelas regiões metropolitanas do Sudeste.
De outro, a multiplicidade de critérios e metodologias distintos pode gerar um cenário de heterogeneidade normativa que dificulta a transparência na alocação de recursos, compromete o cumprimento de metas ambientais nacionais e de compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, e contraria o princípio da simplicidade que norteou a própria reforma tributária.
Isso é, a ausência de uma diretriz nacional unificada cria obstáculos à comparabilidade entre os Estados e à avaliação objetiva do desempenho ambiental dos Municípios, fragilizando o potencial transformador do mecanismo constitucional e ferindo a simplicidade que deveria nortear a reforma tributária.
A regulamentação dos indicadores ambientais no contexto do IBS assume papel estratégico quando se consideram os dados relativos à gestão ambiental municipal no Brasil. O Suplemento de Saneamento da Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2023, conduzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)¹, revela que a falta de incentivos financeiros e fiscais foi apontada como a maior dificuldade para a implementação de políticas de drenagem sustentável em 2.872 municípios brasileiros.
No campo dos resíduos sólidos, a situação é igualmente preocupante: cerca de 31,9% dos municípios brasileiros ainda utilizam lixões como forma de destinação final de resíduos, o que equivale a aproximadamente 1.777 municípios. Esse percentual alcança 73,8% na região Norte (332 municípios) e 51,6% no Nordeste (925 municípios), evidenciando a correlação entre desigualdade regional e precariedade da gestão ambiental.
Na outra ponta, apenas 28,6% dos municípios dispõem de aterros sanitários adequados (percentual que representa 1.593 municípios), enquanto 18,7% utilizam aterros controlados (algo em torno de 1.041 municípios).
Nesse contexto, a regulamentação dos indicadores ambientais para fins de distribuição do IBS representa a criação de um verdadeiro incentivo verde, por meio do qual os municípios passariam a obter ganhos financeiros diretamente vinculados à adoção de práticas de preservação ambiental.
Esse mecanismo tem o potencial de reforçar a implementação da Lei nº 11.445/2007, que trata do saneamento básico, e da Lei nº 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
A vinculação de receitas a indicadores de desempenho ambiental pode, no médio e longo prazo, reduzir custos públicos associados à remediação de passivos ambientais e ao tratamento de doenças decorrentes de condições sanitárias inadequadas, como falta de coleta de esgoto e de acesso à água tratada.
É relevante destacar, ainda, que 73,7% dos municípios com serviço de limpeza urbana indicaram a presença de catadores informais, com entidades organizadas de catadores existindo em apenas 27% dos municípios.
Em 2023, 55,9% dos municípios informaram contar com Política Municipal de Saneamento Básico finalizada, um avanço significativo em relação aos 38,2% registrados em 2017. Não obstante, o patamar alcançado ainda é insuficiente diante dos desafios existentes, sobretudo nas regiões Norte e Nordeste, onde a precariedade da infraestrutura ambiental é mais acentuada.
Nesse contexto, a regulamentação nacional dos indicadores ambientais traria segurança jurídica aos gestores municipais, facilitando o planejamento de longo prazo e a tomada de decisões estratégicas em matéria ambiental e de saúde pública relacionada ao meio ambiente.
Diante da necessidade de estabelecer critérios objetivos e mensuráveis para os indicadores de preservação ambiental previstos no art. 158, §2º, III, da Constituição Federal, o Índice de Sustentabilidade da Limpeza Urbana (ISLU) apresenta-se como referência consolidada e tecnicamente robusta. Criado em 2016, no âmbito da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010), o ISLU foi concebido como métrica capaz de traduzir em indicadores quantitativos o avanço das metas estabelecidas pela PNRS. O índice atribui a cada município uma pontuação de 0 (zero) a 1 (um), sendo que valores mais próximos de 1 indicam maior aderência às diretrizes da política nacional.
O ISLU estrutura-se em quatro dimensões fundamentais que, em conjunto, oferecem uma visão abrangente da gestão de resíduos sólidos municipal:
Os resultados regionais do ISLU em 2025³ evidenciam as disparidades existentes no país: as regiões Norte e Nordeste apresentaram índices classificados como muito baixos, de 0,362 e 0,371, respectivamente, com cobertura de cobrança pelo manejo de resíduos de apenas 11% e 7% e recuperação de resíduos de 1%. O Centro-Oeste, com índice de 0,428, também se situou na faixa “muito baixa”. As regiões Sudeste e Sul, embora com desempenho superior — índices de 0,511 e 0,579, respectivamente —, ainda foram classificadas na faixa “baixa”, revelando que mesmo as regiões mais desenvolvidas do país enfrentam desafios significativos.
A utilização de critérios ambientais na repartição de receitas tributárias não é novidade no ordenamento fiscal estadual. O art. 158, inciso IV, alínea “a”, da Constituição Federal estabelece que 25% da arrecadação do ICMS pertence aos municípios, sendo que até 35% desse montante pode ser repartido conforme critérios definidos em lei estadual. Assim, diversos Estados aproveitaram essa margem de discricionariedade para instituir o chamado “ICMS Ecológico” ou “ICMS Ambiental”, vinculando parcela da distribuição a indicadores de desempenho ambiental municipal. As experiências estaduais acumuladas ao longo de décadas fornecem subsídios valiosos para a construção dos indicadores ambientais no âmbito do IBS.
O Estado de São Paulo, por meio do Decreto nº 66.048/2021 e com fundamento na Lei Estadual nº 3.201/1981, adotou o Índice de Resíduos Sólidos (IRS) como critério ambiental para distribuição do ICMS. O IRS considera a existência de coleta seletiva no município, a participação em arranjos intermunicipais de gestão de resíduos, o desempenho no Índice de Qualidade de Aterro de Resíduos (IQR) aferido pela Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) e a população total do município. Essa abordagem valoriza tanto a infraestrutura de gestão de resíduos quanto a cooperação intermunicipal, reconhecendo que soluções consorciadas tendem a ser mais eficientes e economicamente viáveis.
No Rio de Janeiro, a Lei nº 5.100/2007, regulamentada pelo Decreto nº 46.884/2019, estabeleceu critérios ambientais para o ICMS que incluem a destinação final dos resíduos sólidos urbanos, a população atendida pela coleta de resíduos e a remediação de lixões. Essa legislação se destaca por incorporar expressamente a necessidade de encerramento e recuperação de áreas degradadas por disposição inadequada de resíduos, alinhando-se às diretrizes da PNRS.
O Estado de Minas Gerais, por sua vez, por meio da Lei nº 18.030/2009, adotou um modelo que exige atendimento populacional mínimo de 70% para serviços de coleta de lixo e 50% para serviços de tratamento de esgotamento sanitário, além de um fator de qualidade que considera o desempenho operacional, a gestão multimunicipal, a reciclagem e o aproveitamento energético.
A análise comparativa dessas experiências estaduais revela notável convergência temática com as dimensões do ISLU. Tanto os critérios estaduais quanto o ISLU valorizam a abrangência da coleta, a adequação da destinação final, a recuperação de materiais e a sustentabilidade financeira dos serviços. Essa convergência reforça a viabilidade de adoção do ISLU, ou de indicador similar inspirado em suas dimensões, como referência nacional para os indicadores ambientais do IBS.
A regulamentação dos indicadores de preservação ambiental para distribuição da arrecadação do IBS constitui uma demanda urgente e inadiável. A ausência de normativas prejudica diretamente o repasse de recursos aos Municípios comprometidos com a proteção ambiental e esvazia o potencial transformador do mecanismo constitucional instituído pela reforma tributária.
O ISLU oferece uma base metodológica sólida e testada que pode servir de inspiração direta para a regulamentação dos indicadores ambientais do IBS. Suas quatro dimensões — engajamento municipal, sustentabilidade financeira, recuperação de resíduos e impacto ambiental — abrangem os aspectos essenciais de uma gestão ambiental municipal eficaz. As experiências acumuladas pelos Estados com o ICMS Ecológico reforçam a viabilidade e a eficácia de mecanismos de incentivo financeiro vinculados a indicadores ambientais.
Diante desse cenário, é imperativa a elaboração e aprovação de legislação estadual que regulamente os indicadores ambientais para a destinação dos 5% da arrecadação do IBS devidos aos Municípios, em estrito respeito aos princípios constitucionais da simplicidade, da transparência e da defesa do meio ambiente. Paralelamente, recomenda-se a atuação coordenadora do Comitê Gestor do IBS na proposição de diretrizes mínimas e metodologias de referência, de modo a assegurar coerência sistêmica e comparabilidade entre os Estados. A adoção de um indicador nacional padronizado (como o ISLU ou métrica equivalente) incentivaria a consonância das políticas municipais com a PNRS, com o Marco Legal do Saneamento Básico e com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em matéria ambiental, notadamente o Acordo de Paris e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU, promovendo uma gestão ambiental mais eficiente, equitativa e sustentável em todo o território nacional.
¹ Disponível em https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/media/com_mediaibge/arquivos/7ef9ceedcb004663fecf5a38ff6b43a8.pdf e https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/41994-munic-2023-31-9-dos-municipios-brasileiros-ainda-despejam-residuos-solidos-em-lixoes, acesso em 06/05/2026.
² Disponível em https://www.abrema.org.br/islu/, acesso em 06/05/2026.
³ Os dados do ISLU são extraídos do Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SINISA) e são autodeclarados pelos municípios, o que confere ao índice uma base de dados abrangente, embora sujeita a verificações de consistência.
